10. detsembril toimus Euroopa tulevikukonverentsi raames veebikonverents „Unustatud eurooplased“, mis oli pühendatud Eesti ja Läti mittekodanike olukorrale ja õigustele.
Konverentsil osalesid Euroopa Parlamendi saadikud Yana Toom (Eesti) ja Nils Ušakovs (Läti), inimõiguste kaitsjad Laura van Waas (Holland), Boriss Cilevičs (Läti) ja Kari Käsper (Rootsi), Euroopa Parlamendi juristid Aleksei Dimitrov ja Vadim Poleštšuk (Belgia), viimati mainitu moderaatorina.
Nagu märkis Yana Toom, on konverentsi eesmärk koguda ja esitada Euroopa tulevikukonverentsile ettepanekuid, mille elluviimine võimaldaks Eesti ja Läti mittekodanikel saada Euroopa Liidu kodanikuks ja omandada vastavad õigused nagu õigus liikumisvabadusele ja õigus osaleda Euroopa valimistel. Yana Toom on veendunud, et see on võimalik ainult föderaalses Euroopas: „Ma toetan föderaalsemat Euroopat, millel on rohkem mõjuvõimu ja mis suudab praegusest enamat reguleerida, muutumata rahvusliku egoismi pantvangiks.“
Nils Ušakovs nõustus kolleegiga: „Ainus viis probleemi lahendamiseks on föderaalsem Euroopa. Peame võitlema selle eest, et Euroopa Liidul oleks ühtne regulatsioon kõige osas, mis puudutab rahvus- ja keelevähemusi.“ Ušakovsi sõnul on mittekodanike tekkimine Lätis ja Eestis pettus, mis on väga valusalt mõjunud sadadele tuhandetele inimestele, kes jätkuvalt oma kodumaad armastavad. Pettuse põhjuseks on küüniline arvestus, soov takistada neid inimesi hääletamast parlamendi, Euroopa Parlamendi ja, kui rääkida Lätist, siis ka kohalike omavalitsuste valimistel. „See pettus on meie karma rikkunud. Eesti tegi hiljem midagigi olukorra parandamiseks, Läti kahjuks ei teinud niigi palju. Väga oluline on mõista, et me ei saa mittekodanike olukorda Eestis ja Lätis üksi muuta. Ja kui meil õnnestub Euroopa tulevikukonverentsil tõstatada mittekodanike probleem mis tahes kujul, on see meie riikide jaoks juba suur edu.“
Samuti olid Euroopa Parlamendi saadikud seisukohal, et väide, mille kohaselt Eesti ja Läti mittekodanike naturalisatsioon oleks riigi julgeoleku jaoks ilma lisatingimusteta ohtlik, on absurdne. Oht julgeolekule – sotsiaalsele julgeolekule – on just nimelt mittekodanike olemasolu, mitte nende muutumine kodanikeks.
Õudusunenägu 30 aastat hiljem
Laura van Waas on kodakondsusetuse ja kaasatuse instituudi asutaja ja kaasdirektor. See on esimene ja ainus inimõigustega tegelev mittetulundusorganisatsioon, mis propageerib õigust kodakondsusele ja mittekodanike õigusi kogu maailmas. Laura van Waas kõneles muret tekitavast statistikast. Praegu on maailmas umbes 15 miljonit kodakondsuseta isikut ja nad kõik elavad ilma väga paljude õigusteta, sealhulgas õiguseta mõjutada oma riigi poliitikat. Euroopa Liidus on üle 500 tuhande kodakondsuseta isiku, neist üle poole on Eesti ja Läti mittekodanikud. Veelgi hullem on see, et Euroopasse tekib endiselt juurde mittekodanikest lapsi jus sanguinis’e ehk „vereõiguse” doktriini tõttu, mille kohaselt lapsed saavad kodakondsuse oma vanematelt.
„Kodakondsus annab meile kogukonna, mis tunnistab, et kuulume sellesse, see kujundab meie identiteedi, annab koha nimega „kodu“, kus meil on õigus elada, annab valitsuse, mis vastutab meie kaitsmise eest ja kohustub meile oma tegevusest aru andma. Kodakondsus on tee õiguste ja teenuste ning poliitilises elus osalemise juurde, see lubab meil kujundada meid mõjutavaid seadusi ja poliitikat. Euroopa Liidus on kodakondsus veelgi olulisem – see annab meile Euroopa Liidu kodakondsuse, mis on järgmine õiguste tase,” ütles Laura van Waas.
ÜRO Pagulasameti (UNHCR) Skandinaavia ja Balti riikide esinduse õigusala töötaja Kari Käsper rääkis küsimuse juriidilisest küljest. UNHCR-il on volitused tuvastada kodakondsusetus, kaitsta kodakondsuseta isikuid ning ennetada ja vähendada kodakondsusetust. „Inimõiguste ülddeklaratsioon ütleb, et igaühel on õigus kodakondsusele. UNHCR määratleb kodakondsusetuse 1954. aasta kodakondsuseta isikute staatuse konventsiooni alusel: kodakondsuseta isik on isik, keda ükski riik ei loe oma seaduste kohaselt kodanikuks. Samuti on olemas kodakondsusetuse vähendamise konventsioon 1961. aastast.“
Käsper rõhutas, et Eesti on kõigi Skandinaavia ja Balti riikide seas ainus riik, kes pole ühinenud kummagi kodakondsusetuse konventsiooniga. „Kogu Euroopa Liidus on kolm liitumata riiki: Eesti, Küpros ja Poola. Ainus lahendus, mida UNHCR näeb, on naturalisatsiooniprotsessi rakendamine. Praegune naturalisatsiooni tempo on täiesti ebarahuldav: sellise kiirusega võtab probleemi lahendamine aega aastakümneid või isegi pool sajandit. Teatud edusamme on, näiteks on Eesti ja Läti midagi ette võtnud mittekodanikest laste arvu vähendamiseks – kuigi teha oleks saanud rohkem. Ja loomulikult peab Eesti ühinema konventsioonidega. Lätis on üle 200 tuhande kodakondsuseta isiku, Eestis üle 70 tuhande: kokku on seda rohkem kui on kodakondsuseta isikuid mitte ainult Skandinaavias ja Balti riikides, vaid ka ülejäänud Euroopa Liidus. Võrdluseks: Soomes on 27 tuhat kodakondsuseta inimest, kuigi Soome rahvaarv on palju suurem kui Lätis ja Eestis.“
2014. aastal käivitas UNHCR kampaania IBelong, mille ambitsioonikas eesmärk on kaotada kodakondsusetus kogu maailmas 10 aastaga. Juba praegu on selge, et see pole võimalik, kuid mõningaid tulemusi on saavutatud: kampaania algusest on kodakondsuse saanud 800 tuhat kodakondsuseta isikut. Esimene riik maailmas, millel on õnnestunud kodakondsusetus välja juurida, on Kõrgõzstan.
Läti parlamendi liige ning Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee õigus- ja inimõiguste komisjoni esimees, endine inimõiguslane Boriss Cilevičs on kindel, et kodakondsusetus ei ole mittekodanike endi ega Eesti ja Läti probleem, see on kogu Euroopa Liidu probleem. Omal ajal toimus võltsing: kuni 1991. aasta sügiseni oli taastatud, õigusjärgse kodakondsuse kontseptsioon marginaalne idee, mille pakkusid välja nn kodanike komiteed. Nii Eesti kui ka Läti Rahvarinne oli selle idee vastu ja pakkus välja teistsuguse, kaasavama lähenemise, kuigi sõnastus oli teadlikult ebamäärane. Rahvusvaheline õigus ei pakkunud valmis retsepti, kuid kodakondsuse taastamist nähti eranditult ajutise lahendusena. Nagu ütles üks 1990. aastate alguses Lätit külastanud ekspert Boriss Cilevičsile palju hiljem: „Isegi õudusunenägudes ei osanud me ette kujutada, et möödub 25 aastat, aga Balti riikidesse on jäänud sadu tuhandeid kodakondsuseta isikuid.“
Cilevičs märkis, et Lätis käsitletakse mittekodanikke eraldi rühmana, nad on kodakondsuseta isikute hulgast välja jäetud, kuigi mittekodanikud kuuluvad rahvusvahelise õiguse kohaselt kodakondsuseta isikute määratluse alla. Eesti lähenemine on paindlikum - kohalikud seadused väldivad mittekodanike kodakondsusetuteks nimetamist, kuid Eesti ei vaidle vastu, kui keegi seda teeb.
„Kolmkümmend aastat hiljem on kodakondsusetus Balti demokraatia kvaliteediprobleem,“ rõhutas Cilevičs. „„Demokraatia, aga mitte kõigi jaoks“ loob pretsedendi: kui mittekodanikud saab sellest välja jätta, siis miks mitte ka teisi? Kodakondsusetus õõnestab lojaalsust ja usaldust riigi ja selle elanike vahel. Seetõttu on Balti riikide kodakondsusetus Euroopa Liidu, selle legitiimsuse ja tõhususe probleem. Pärast Eesti ja Läti ühinemist Euroopa Liiduga sai kodakondsusetus osaks kogu Euroopa Liidust ning selle võimuorganid langevad ise demokraatia defitsiidi ohvriteks. Seetõttu peab Euroopa Liit probleemi tunnistama ja lahenduse leidma. Eelkõige tuleks kaaluda Euroopa Liidu kodakondsuse mõiste laiendamist üle praeguse määratluse „konkreetse Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsus” piiride. Eesti ja Läti mittekodanikud on eurooplased. Küsimus on, kuidas seda seaduslikult korraldada.“
Euroopa Parlamendi fraktsiooni Renew Europe poliitiline nõunik Vadim Poleštšuk rõhutas, et kuigi kodakondsusetus tekib seaduste kohaldamise tulemusena, on mittekodanike teke peaaegu alati seotud poliitiliste kaalutlustega, mis tähendab, et ilma poliitilise tahteta – Eesti ja Läti või Euroopa Liidu tasandil – ei ole kodakondsusetust lihtne välja juurida.
Kolm teed kodakondsusetuse lõpetamiseks
Euroopa Parlamendi fraktsiooni Greens/EFA õigusnõunik Aleksei Dimitrov rääkis probleemi konkreetsetest lahendusteedest. Klassikaline Euroopa Liidu kodakondsuse kontseptsioon on Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsusega seotud kodakondsus. Kas selles kontseptsioonis on võimalik leida koht mittekodanikele, eelkõige Läti ja Eesti mittekodanikele? Dimitrov usub, et jah, ja näeb probleemi lahendamiseks kolme võimalust.
Esimene võimalus: riik võib ise deklareerida, et tema mittekodanikud on Euroopa Liidu seaduste alusel Euroopa Liidu kodanikud. Selline pretsedent on juba olnud: omal ajal teatas Suurbritannia, et seoses Euroopa Liidu seadustega on mõned tema elanike kategooriad Euroopa Liidu kodanikud, teised aga mitte. Muuhulgas ei olnud Gibraltari elanikud Ühendkuningriigi kodanikud, kuid Euroopa Inimõiguste Kohtu ühe otsuse täitmiseks otsustas Ühendkuningriik neid vaadelda Euroopa Liidu kodanikena.
Miski ei takista seda tegemast ka näiteks Lätil. Seejuures ei saaks Läti mittekodanikud Läti seadustest tulenevaid õigusi, näiteks õigust osaleda parlamendivalimistel, kuid see-eest saaksid nad Euroopa Liidu kodanike õigused – näiteks õiguse vabale liikumisele Euroopa Liidu siseselt ja õiguse osaleda Euroopa valimistel. Läti põhiseaduskohus demonstreeris selle kontseptsiooni avatust, sätestades 2003. aastal ühes protsessis, et küsimus, kas Läti mittekodanikest saavad Euroopa Liidu kodanikud, kuulub parlamendi pädevusse. See tähendab, et Läti parlament võiks niisuguse otsuse teha. Kas see valik on Eestis kohaldatav, on iseküsimus: Lätis on mittekodanikul õiguslik eristaatus, Eestis mitte. Kuid Aleksei Dimitrovi sõnul võiks Riigikogu täiesti otsustada, et teatud kategoorial riigi elanikest on Euroopa õigused.
Teine võimalus, ehkki ebatõenäoline, on anda mittekodanikele mõned Euroopa Liidu kodanike õigused. Siin viitas Dimitrov Euroopa Inimõiguste Kohtu kohtuasjale „Hispaania vs. Ühendkuningriik“, kus Hispaania väitis, et Euroopa valimistel osalemise õigus peaks olema ainult Euroopa Liidu kodanikel (st Euroopa Liidu riikide kodanikel), kuid kohus otsustas, et see õigus ei ole ainuõigus. Jah, Euroopa Liidu liikmesriigi kodanikud hääletavad Euroopa valimistel, kuid liikmesriigid võivad anda selle õiguse ka oma elanike teistele kategooriatele.
On veel üks pretsedent: Euroopa ombudsmanile said petitsioone saata ainult Euroopa Liidu kodanikud, kuid Euroopa Parlament otsustas anda selle õiguse kõigile Euroopa Liidu elanikele. Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu võivad teatud inimeste kategooriatele anda Euroopa kodakondsusega seotud õigused.
Ja kolmas võimalus: kasutada direktiivi 2003/109 pikaajalise elamise kontseptsiooni, mille kohaselt võivad kolmandate riikide kodanikud, sealhulgas ka kodakondsuseta isikud, pärast viit aastat alalist elamist Euroopa Liidu liikmesriigi territooriumil saada teatud õigused, mis tavaliselt kaasnevad Euroopa Liidu kodakondsusega, näiteks õiguse mittediskrimineerimisele ja vabale liikumisele Euroopa Liidus. Euroopa kodanikualgatus Minority SafePack sisaldas ettepanekut anda kodakondsuseta isikutele see staatus ilma täiendavate protseduurideta – ilma sissetulekuid hindamata (mida direktiiv nõuab) ja integratsiooninõudeid täitmata (Lätis tuleb selle staatuse saamiseks samuti läbida keeleeksam). Euroopa Komisjon paraku algatust ei toetanud, kuid Euroopa Parlament võiks avaldada Euroopa Komisjonile survet selles suunas tegutsemiseks.
Kas Euroopa Liit saab teha radikaalse sammu ja lihtsalt muuta Läti ja Eesti mittekodanikud Euroopa Liidu kodanikeks? Euroopa Kohus jõudis ühes tuntud kohtuasjas järeldusele, et kodakondsusküsimused kuuluvad kohaliku seadusandja pädevusse, kuid kui jutt on riigi kodakondsuse äravõtmisest, mis tähendab ka Euroopa Liidu kodakondsuse äravõtmist, siis on liikmesriigid seotud Euroopa õiguse põhimõtetega. Miski ei takista meid järeldamast, ütles Aleksei Dimitrov, et kui jutt on kodakondsuse andmisest, siis on liikmesriigid täpselt samuti seotud Euroopa õiguse põhimõtetega.
Euroopa Liit ei saa otsustada, et mittekodanikele tuleb anda kodakondsus. Kuid Euroopa Liit võib otsustada, et ühed või teised kodakondsuse andmise viisid on halvad või ebapiisavalt head. Nüüd valmistab Euroopa Parlament ette raportit „kuldsetest viisadest“ – investeerimisskeemidest, mille eest antakse kodakondsus –, eesmärgiga sellised skeemid keelustada. See tähendab, et teatud juhtudel Euroopa Liit sekkub ja ütleb: ei, selline naturalisatsiooni meetod ei ole vastavuses Euroopa Liidu üldpõhimõtetega. Teoreetiliselt võib Euroopa Liit seda öelda ka riigi alaliste elanike keeleeksamiga naturaliseerimise meetodi kohta – erinevalt hiljuti saabunud sisserändajate naturaliseerimisest, kes peaksid sellise eksami endiselt siiski sooritama.
Kõige radikaalsem tee on eraldada Euroopa Liidu kodakondsus Euroopa Liidu liikmesriigi kodakondsusest ja ühendada see pikaajalise Euroopa Liidu territooriumil elamisega, nii laheneks mittekodanike küsimus mitte ainult Eesti ja Läti, vaid ka teiste riikide mittekodanikega, lõpetas Aleksei Dimitrov.
Konverentsil osalejad vastasid ka interneti teel saabunud küsimustele.
Veebikonverentsi korraldas Euroopa Parlamendi saadik Yana Toom Euroopa Parlamendi suuruselt kolmanda fraktsiooni Renew Europe egiidi all. Renew Europe koondab enam kui sada saadikut 23 Euroopa Liidu riigist ning kaitseb euroopalikke väärtusi ja liberaalseid põhimõtteid. Veebikonverents toimus Euroopa tulevikukonverentsi raames.
Kogu konverentsi (eesti, inglise ja vene keeles) saab vaadata ja kuulata siit.